Koordinacioni odbor za ekonomski razvoj i evropske integracije je zadužen za političko usmjeravanje reforme javne uprave. Ovo tijelo o toj temi nije nijednom raspravljalo od donošenja Strategije 2006. godine. (Foto:CIN)

Piše: Centar za istraživačko novinarstvo

Iz Fonda za reformu javne uprave potrošena su 1,2 miliona KM kako bi 2.400 zaposlenih u javnim institucijama u Bosni i Hercegovini (BiH) naučili raditi u osnovnim programima na računaru. Cilj obuke je bio da državni službenici uz veću računarsku pismenost budu produktivniji na poslu. Međutim, teško je provjeriti da li je njihova produktivnost povećana.

Nakon obuke, koja je završena prije dvije godine, većina službenika je dobila potvrdu o stečenom znanju. Međutim, samo neki rukovodioci u državnim službama ocjenjuju rad uposlenika. Zbog toga se, kako sada stvari stoje, uposlenicima mora vjerovati na riječ kada kažu da ima napretka u njihovom poslovanju nakon obuke.

Prema istraživanju Centra za istraživačko novinarstvo iz Sarajeva (CIN), na reformu javne uprave u proteklih osam godina potrošena su 10,3 miliona KM, uglavnom donatorskih sredstava. Provedena je samo polovina planiranih obaveza, zacrtanih do kraja ove godine, i za sada građani ne mogu osjetiti bilo kakav napredak u svakodnevnici.

Projektni menadžer SIDA-e Mario Vignjević se nada da su političari svjesni da mogu izgubiti novac donatora, ako uskoro ne budu imali novi plan reforme javne uprave. (Foto: CIN)

Svi kasne, niko nije kažnjen

Reforma javne uprave dogovorena je prije osam godina kao proces koji svaka zemlja mora proći prije nego što postane kandidat za članstvo u Evropsku uniju (EU). Premijeri države BiH, entiteta Federacije Bosne i Hercegovine (FBiH), Republike Srpske (RS) te gradonačelnik Brčko distrikta dogovorili su da će reformirati javnu upravu na sva četiri nivoa, s tim da je za svaki potez potrebna saglasnost predstavnika svih nivoa.

Napravljena je Strategija za reformu javne uprave i definiran Akcioni plan sa aktivnostima, rokovima i odgovornostima pojedinih institucija. Prema ovim dokumentima, na kraju 2014. godine BiH bi trebala imati efikasniju i odgovorniju javnu upravu.

Kako bi se pratila provedba reforme, formiran je i Ured koordinatora za reformu javne uprave (PARCO) kao državna institucija pri Vijeću ministara BiH. Međutim, u postojećim dokumentima nisu predviđene kaznene odredbe u slučaju neispunjavanja obaveza.

U Strategiji iz 2006. godine određeno je šest reformskih sfera: javne finansije, upravni postupak, upravljanje ljudskim potencijalima, izrada zakonskih propisa, informacione tehnologije i institucionalne komunikacije. Veći dio posla trebale su obaviti institucije, dok je manji dio zavisio od projekata koje strani donatori finansiraju kroz Fond.

Do sada je iz Fonda potrošeno 10,3 miliona KM za 12 završenih projekata i tehničku pomoć pri stvaranju tih projekata, a odobrena su još tri miliona KM za tekuće projekte. Novac su donirali: Švedska agencija za međunarodni razvoj i saradnju (SIDA), Ambasada Kraljevine Holandije u BiH, Odjeljenje Ujedinjenog Kraljevstva za međunarodni razvoj (DfID) i Delegacija Evropske komisije u BiH.

Na osnovu podataka o projektima koje finansira Fond i podataka koje dostavljaju institucije, predstavnici PARCO-a pišu godišnje izvještaje o napretku u procesu reformi.

Međutim, šef Operativne jedinice PARCO-a Aleksandar Karišik podsjeća da svaki projekt, ma koliko dobro bio osmišljen i urađen, traje kratko i reforma ne može s njim završiti. On za CIN kaže da su za svaki projekt potrebne potvrde vlada, a po njegovom završetku nastavak primjenjivanja u instituciji.

„I tu je ona ključna karika, jedan od problema, što tu nemamo odgovornost institucija da preuzmu te rezultate i da ih dalje razvijaju. (…) U jednom trenutku neko mora da radi stvari bez projekata i da ono što je projekt ostavio nastavi dalje“, kaže Karišik.

Rezultati reforme po upravnim nivoima. (Ilustracija: CIN)

Pokušaj sistematskog ocjenjivanja službenika

Preko dva miliona maraka iz Fonda je potrošeno za upravljanje ljudskim potencijalima, među kojima je i obuka za rad na računarima. Premda se ova odluka čini suvišnom, jer je sposobnost rada na računaru jedan od osnovnih uvjeta za prijem u državnu službu, donatori smatraju da je to trebalo učiniti.

„Ako državni službenik ne zna pročitati šta mu piše na računaru, ako ne zna upotrijebiti neki sistem – džaba sve. Da bismo išli korak dalje, moramo te ljude opismeniti“, kaže Mario Vignjević, programski menadžer u SIDA-i. Dodaje da je kranji cilj tog projekta bio efikasnija usluga građanima.

Uporedo sa projektom obučavanja državnih službenika za rad na računaru, PARCO je osmislio projekt uvođenja novog sistema ocjenjivanja i praćenja rada uposlenih u javnoj upravi za koji je potrošeno nešto manje od 750 hiljada KM.

Za te pare institucije BiH, oba entiteta i Brčko distrikta dobile su nove ili izmijenjene pravilnike i priručnik o ocjenjivanju službenika. Novi pravilnici obavezuju rukovodioce da analiziraju ocjene uposlenih i dostavljaju izvještaj o tome nadležnoj agenciji za državnu službu koja ga dalje upućuje vladi. Cilj je da rukovodioci kroz redovne razgovore sa uposlenima prate njihove planove i rezultate, a njihove lične ciljeve uklope u ciljeve institucije kako bi se povećala motivacija za rad.

Više od 600 rukovodilaca prošlo je obuku o samom postupku ocjenjivanja i njegovom značaju. Po završetku projekta institucije su trebale primijeniti ovaj mehanizam koji vodi ka uspješnijem radu.

Godinu i po nakon završetka projekta ispostavilo se da su preporuke za ocjenjivanje službenika u potpunosti ispoštovale samo institucije u Republici Srpskoj (RS), jer jedino u pravilniku ovog entiteta postoje kaznene odredbe.

Na državnom nivou je manje od pola institucija dostavilo izvještaje o ocjenjivanju službenika. Među njima su pretežno institucije sa malim brojem zaposlenih i samo tri od devet ministarstava. Ni Ministarstvo pravde kao jedna od najvažnijih institucija za reformu javne uprave nije dostavilo izvještaj, a isti slučaj je i sa Vijećem ministara koje je obavezno ocijeniti rukovodioce institucija.

U Federaciji BiH nema zbirnih podataka o ocjenjivanju, a u Brčko distriktu pravilnik još uvijek nije ni usvojen.

Predstavnik PARCO-a, Aleksandar Karišik kaže da se promjene u javnoj upravi ne mogu desiti bez pune podrške politike i institucija. (Foto: CIN)

Funkcije bez odgovornosti

Političku odgovornost za sprovođenje reforme javne uprave snose Vijeće ministara, vlade oba entiteta te Vlada Brčko distrikta. Njihovi šefovi su članovi Koordinacionog odbora za ekonomski razvoj i evropske integracije, tijela koje je preuzelo obavezu da se sastaje najmanje dva puta godišnje i razmatra napredak reforme. Međutim, od usvajanja Strategije 2006. godine Odbor nije raspravljao o ovoj temi.

Osim nedostatka političke podrške, šef Operativne jedinice PARCO-a Karišik kaže da ciljevi nisu postignuti i zbog kompleksnog uređenja države i sistema reforme prema kojem se svi nivoi vlasti moraju usaglasiti u vezi sa svim aktivnostima.

„Treća stvar su sami ljudi, kapaciteti i motivacija za promjene. Mislim da bi se to moglo prevazići kad bi postojala jasnija, direktnija usmjerenost na političkom nivou i obaveznost provođenja reformi“, kaže Karišik.

Krajnji cilj provedbe reforme jeste jednostavna administracija. Međutim, građani još ne mogu osjetiti bilo kakav napredak u svakodnevnici. „Ta priča za građane treba tek sada da krene“, kaže Aneta Raić, predstavnica PARCO-a. Međutim, nema podataka koji su to projekti na osnovu kojih bi građani mogli osjetiti reformiranu upravu.

Prvobitni plan je bio da se od 2006. do 2010. godine radi na unapređenju administracije i pojedinačnih sektora poput zdravstva, okoliša, obrazovanja i drugih, a da se do kraja 2014. ti sektori usavršavaju. Međutim, BiH još nije stigla do tog koraka.

Zbog ovog kašnjenja nisu kažnjene ni institucije niti odgovorni pojedinci, ali jesu indirektno kažnjeni građani. Prema Godišnjem izvještaju Evropske komisije o napretku BiH za 2013. godinu postignut je „veoma mali napredak“ u reformi javne uprave.

„Ovom procesu nedostaje neophodna politička podrška. (…) Stalna rascjepkanost i politiziranje sistema državne službe je i dalje razlog za zabrinutost“, piše u Izvještaju.

(Ilustracija: CIN)

Donatori će pomoći ako pomogne i država

Projektni menadžer SIDA-e Mario Vignjević kaže da i donatori primjećuju nedostatak brige vlasti za reformu javne uprave. On je za CIN rekao da su donatori, iako zadovoljni učinjenim, očekivali više kada su osnivanjem Fonda počeli finansirati reformu.

Pojedini donatori su se u međuvremenu povukli. Ambasada Holandije je promijenila svoj strateški cilj u BiH, a DfID je zatvorio ured. Umjesto njih su, zahvaljujući utjecaju SIDA-e, došli novi – Ministarstvo vanjskih poslova Kraljevine Norveške koje je za reformu dalo oko šest miliona KM te Ministarstvo vanjskih poslova Danske sa oko 7,4 miliona KM.

Donatori su postavili uvjet da reformu pomognu i domaći budžeti pa su četiri vlade do danas u Fond uplatile ukupno 755.000 KM. Za naredne faze reforme na raspolaganju je oko 20 miliona maraka donatorskih i novaca iz budžeta. Donatori su u prvoj fazi bili zadovoljni što su projekti urađeni na sva četiri nivoa reforme uprave i što su se o njima jednoglasno dogovorile sve vlade. Istovremeno su to vidjeli i kao problem, jer je vladama često trebalo puno vremena da odobre projekt.

Vignjević kaže da je novac za nastavak reforme spreman, ali da vlast mora imati novi plan, s obzirom da postojeći ističe krajem godine. Ako toga ne bude, možda bi se moglo desiti najgore – da donatori obustave finansiranje.

„Čisto sumnjam da će neko zažmiriti i reći: ‘Hajde, OK, mi ćemo njima davati bez obzira što oni ne ispunjavaju svoje obaveze i što nema nekog plana’. Druga crna pretpostavka je da će ostali potencijalni donatori reći: ‘Što nam to treba, haj’mo ulagati tamo gdje ima rezultata, tamo gdje je odgovornost vlasti na nivou’“, objasnio je Vignjević.