PRAĆENJE REFORME JAVNE UPRAVE U BOSNI I HERCEGOVINI: ANALIZA REZULTATA U OBLASTI TRANSPARENTNOSTI, ODGOVORNOSTI I INTEGRITETA ZA PERIOD 2015.-2016. GODINA

Ovaj dokument sačinjen je u okviru projekta Monitoring reforme javne uprave (PARM), implementiran od strane TI BiH i CIN-a, uz finansijsku podršku Švedske međunarodne agencije za razvoj (SIDA) i Vlade Danske. Mišljenja i stavovi u ovom dokumentu predstavljaju isključivo stavove TI BiH-a i ni na koji način ne odražavaju stavove SIDA-e ili Vlade Danske.

UVOD I METODOLOŠKE NAPOMENE

Transparency International u BiH, uz finansijsku podršku Švedske međunarodne agencije za razvoj i Vlade Danske, u okviru projekta Monitoring reforme javne uprave u BiH (PARM) priprema godišnje izvještaje o reformi javne uprave, a ovaj izvještaj odnosi se na praćenje postignutih rezultata javne uprave u oblasti transparentnosti, odgovornosti i integriteta za period 2015-2016. godina.

Ovim monitoringom obuhvaćen je uzorak od po 25 institucija sa državnog, entitetskih nivoa vlasti i institucije Brčko distrikta, ali veći broj institucija nije dostavio tražene podatke i informacije o svom radu. Analizirani su svi podaci prikupljeni putem upitnika koje su popunjavali predstavnici institucija, zatim svi dostupni izvještaji institucija, revizorski izvještaji i pravni propisi koji regulišu ove oblasti.

Kako bi se utvrdilo u kojoj mjeri institucije javne administracije primjenjuju standarde transparentosti, odgovornosti i integriteta identifikovani su indikatori na osnovu kojih je moguće mjeriti zastupljenost i primjenu navedenih standarda. Indikatori transparentnosti institucije mjere postojanje prakse pripreme i objavljivanja odgovarajućih dokumenata (izvještaja, planova i sl.) ključnih za rad institucije, te otvorenost institucije prema građanima u smislu proaktivne i reaktivne transparentosti. Za odgovarajući stepen transparentnosti neophodna je pretpostavka postojanja principa odgovornosti. Indikatori odgovornosti pokazuju u kojoj mjeri linije i mehanizmi odgovornosti unutar institucije funkcionišu. Isto tako ovi indikatori pokazuju u kojoj mjeri je institucija odgovorna prema drugim institucijama kojima je prema zakonu dužna podnositi izvještaje, kao i javnosti. Indikatori integriteta pokazuju u kojoj mjeri institucija prepoznaje ekterne i interne rizike od pojave nepravilnosti i u kojoj mjeri proaktivno djeluje na njihovom otklanjanju.

KLJUČNI NALAZI:

• Na uzorku od 14 institucija na državnom nivou utvrđeno je da je pokrenuto čak 148 disciplinskih postupaka u referentnim godinama, ali od toga najveći dio postupaka otpada na dvije institucije. Na uzorku od 12 institucija koje su dostavile podatke na federalnom nivou kod čak 8 institucija nisu uopšte pokrenuti disciplinski postupci u referentnom periodu. Na uzorku od 9 institucija na nivou RS kod njih 5 nije bilo disciplinskih postupaka, dok je svega 6 postupaka uopšte sprovedeno.
• Na uzorku institucija sa državnog nivoa zabilježene su 22 tužbe trećih lica i 23 tužbe uposlenika. Troškovi vođenih postupaka su 10.838,21KM, ali veliki broj postupaka je još u toku i nisu poznati niti procijenjeni ukupni troškovi. Na federalnom nivou od 12 institucija u čak 11 su postojale tužbe trećih lica ili uposlenika protiv odnosnih institucija. Razlozi izjavljivanja tužbe uposlenika uglavnom se odnose na naplatu potraživanja iz radnih odnosa, a zabrinjavajuće je da su u tri institucije svi pravnosnažno okonačni postupci pokrenuti po tužbama uposlenika imali negativan ishod po tužene organe. Federalne institucije, obuhvaćene monitoringom, troškovi vođenih postupaka do sada su koštali oko 19.024.397KM. U RS od 9 institucija kod 6 su evidentirane tužbe trećih lica ili radnika, a broj izjavljenih tužbi protiv odnosnih institucija koje su dio monitoringa je 44, i od toga najveći dio otpada na treća lica. Procijenjena vrijednost troškova postupka do sada je oko 32.000 M.
• Iznimno veliki broj zahtjeva za pristup informacijama na svim nivoima vlasti upućuje na to da institucije i dalje ne primjenuju nove tehnologije, tj. da koncept proaktivne transparentnosti nije dominantan model pri konkretizaciji načela javnosti rada. Najčešće tražene informacije se odnose na podatke o zaposlenima, planove javnih nabavki, izvještaje o ocjenjivanju i sl.
• U većini državnih institucija ne postoji praksa pripreme i objave budžeta za građane, a samo 3 od 14 institucija objavljuju svoje budžete na službenim web stranicama. U FBiH od 12 institucija koje su analizirane praksa objave analitičkog budžeta postoji samo u jednoj instituciji. Analitički budžet, budžet za građane i/ili posebne prezentacije budžeta postoje samo u 3 institucije u RS u odnosu na posmatrani uzorak.
• Na nivou BiH, samo 4 od 14 institucija imaju praksu objavljivanja sistematizacije radnih mjesta na svojim službenima web stranicama. Na osnovu dostupnih podataka izmjene sistematizacija su česte i vrše se po potrebi, a veliki je broj upražnjenih radnih mjesta. Na federalnom nivou su izmjene i dopune sistematizacija još češće nego na državnom nivou, a simptomatičan je podatak da je u jednoj instituciji u posljednjih 8 godina izvršeno 8 izmjena sistematizacija. U RS situacija je nešto drugačija jer je većina sistematizacija dostupna i na drugi način, osim kroz objavu u Službenom glasniku, a i izmjene i dopune sistematizacija su jednako česte i vrše se po potrebi.
• Revizorske službe su na svim nivoima vlasti izradile posebne revizije učinka u čijem su fokusu bili ugovori o djelu, upravljenje i planiranje istima. Zaključak svih nalaza je da ne postoje prakse planiranja, kontrolni mehanimzmi u pogledu provjere kvaliteta angažmana po ugovoru o djelu, ali ni jasne procedure i pravila koja regulišu postupanje javnih organa u ovoj oblasti. Revizorske preporuke na svim nivoima odnosile su se uglavnom na upravljanje ljudskim resursima, postupke javnih nabavki i ugovore o djelu.
• 5 od 14 državnih institucija posjeduje Plan usluga koji se odnose na ugovore o djelu, a ukupni iznos koji je potrošen na ovu stavku kod monitorisanih organa je 966.573,00KM ili 69.040,00KM po instituciji. 5 od 11 institucija FBiH ima izrađen Plan usluga kojima se vrši planiranja u vezi sa zaključivanjem ugovora o djelu. Ukupan broj zaključenih ugovora o djelu u referentnom periodu je 270 ili oko 25 ugovora po instituciji. Ukupan iznos utrošenih sredstava je 668.685,76KM ili u prosjeku po instituciji 60.789,61KM. Na nivou RS od 9 samo 1 institucija ima Plan usluga, dok je ukupno na ugovore o djelu utrošeno 195.424,88KM ili 24.428,11KM u prosjeku po instituciji.
• Na nižim nivoima vlasti nemaju sve institucije praksu objavljivanja planova javnih nabavki na web stranicama.
• Za razliku od institucija državnog, nemaju sve institucije nižih nivoa vlasti usvojene Planove integriteta. Naime, od 12 federalnih institucija njih 4 su usvojile Planove integriteta u referentnom periodu. Od 9 institucija u RS niti jedna nije donijela Plan integriteta, ali su 3 u procesu izrade.
• Na državnom nivou 4 od 14 institucija nema praksu objavljivanja godišnjih izvještaja o radu na svojim službenim web stranicama. U FBiH 3 od 9 institucija, a u RS 3 od 8 institucija ne objavljuju Godišnje izvještaje o radu na svojim stranicama.

PREPORUKE:

• Ujednačiti kaznenu politiku u disciplinskim postupcima na svim nivoima vlasti predviđajući istovrsne i ujednačene disciplinske mjere.
• Analizirati razloge izjavljivanja tužbi i osmisliti plan mjera i aktivnosti kojima bi se smanjio broj sporova za koji se traži sudska zaštita kako bi se u konačnici i smanjili troškovi po osnovu pokrenutih postupaka.
• Uputno bi bilo da institucije objavljuju sve više informacija na svojim službenim web stranicama, te da uz upotrebu modernih tehnologija uspostavljaju nove prakse razmjene informacija.
• Potrebno je osigurati proaktivnu transparentost cjelokupnog budžetskog ciklusa, te eksplicitno propisati obavezu institucija da svoj budžetski ciklus komuniciraju u formi pristupačnoj i razumljivoj građanima.
• Pri izradi sistematizacija u vidu treba imati strateške dokumente i načelna opredjeljenja javne uprave zasnovane na principima efikasnosti i učinkovitosti u radu. To bi dalje značilo da bi pažljivo pripremane sistematizacije u obzir morale uzeti postojeće kapacitete, te da bi se za svako radno mjesto morala izvršiti analiza koja bi opravdala njegovo postojanje. Sistematzacije bi morale biti izraz dugoročnog planiranja ljudskih resursa i ne bi se smjele vršiti neplanski ili „po potrebi“.
• Objavljivati revizorske izvještaje na službenim web stranicama institucija, te uspostaviti praksu prezentiranja planova postupanja po revizorskim preporukama široj javnosti.
• Na svim nivoima vlasti jasno definisati okvirna pravila i procedure zasnovana na principima transparentnosti i javnosti rada uprave u vezi sa angažmanom po osnovu ugovora o djelu, te smanjiti postojeće izdatke po ovoj stavci.
• Postupati po preporukama iz revizorskih izvještaja posebno onim koje se odnose na postupke javnih nabavki i učiniti javno dostupnim sve Planove javnih nabavki.
• Sve institucije trebaju donijeti Planove integriteta u skladu sa obavezama i opredjeljenjima iz strateških dokumenata. Neophodno je pratiti proces realizacije preporuka iz Planova i unaprijediti ili uspostaviti praksu njihove prezentacije široj javnosti.
• Eksplicitno propisati odgovarajućim zakonskim ili podzakonskim normama obavezu institucija da proaktivno objavljuju godišnje izvještaje o radu.
• Jasno definisati sistem praćenja i analize zapošljavanja u određenom vremenskom periodu kako bi moglo utvrditi da li je ostvarena dinamika zapošljavanja u skladu sa postavljenim ciljevima.

Monitoring reforme javne uprave - Transparentnost, odgovornost, integritet - 2017